繼黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》之后，今年的中央一號文件再度鎖定“三農(nóng)”問題。兩個文件充滿了亮點，其中一個引人注目的亮點是確立了“省管縣(市)”體制改革的路徑。

　　這條改革路徑包括了兩個互相銜接的部分，一是在財政體制上推進“省管縣(市)”改革；二是在有條件的省份，依法探索財政體制和行政體制統(tǒng)一的“省管縣(市)”改革。財政體制上的“省管縣(市)”改革已經(jīng)有了20多個省份的實踐經(jīng)驗，行政體制上的“省管縣(市)”改革也有局部地方的探索。經(jīng)驗證明，“省管縣(市)”對擴權強縣、促進社會主義新農(nóng)村建設具有重大作用和明顯效果。盡管如此，在推進這項改革的過程中，仍有三大難點和三大重點值得重視。

　　管理幅度大小難以“一刀切”

　　難點之一是管理幅度大小問題。省級越過地級市直接管縣(市)，在管理體制上意味著減少管理層次、擴大管理幅度。這在理論上，有利于加快溝通速度、提高信息的真實性，也有利于降低管理成本、提高辦事效率。但實際效果如何，還取決于管理幅度的大小�！笆」芸h(市)”的幅度多少才合適呢有學者認為50個左右最有效。我國目前有2700多個縣(含縣級市)，按照一個省區(qū)管轄大約50個縣算，我國的省級行政區(qū)劃應該重新劃分為54個。但實際上不能如此簡單地操作，幅度的多少不能一刀切，起碼要考慮如下因素:一是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位原有經(jīng)濟水平:理論上是經(jīng)濟發(fā)達縣越多，管理幅度可以越大，但實際上還必須考慮同一區(qū)域內(nèi)發(fā)達縣與落后縣的比例。二是縣級單位的自主權和能力:自主權越大、能力越強，意味著可以減少省級單位的管理工作量，因而管理幅度可以加大。三是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位的差異性:差異性越大意味著調控難度越大，協(xié)調工作量越大，因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通發(fā)達程度:如果縣級單位之間的距離遙遠，交通又不發(fā)達，理論上是管理幅度越小越有效，但實際上還必須考慮政治意義和省級之間的相對平衡。綜合考慮這四個因素，改革的難度可想而知。

　　繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用將面臨新難點

　　難點之二是發(fā)揮城市作用問題。1983年全面試行的“市管縣”體制，對于密切城鄉(xiāng)關系、促進城鄉(xiāng)一體化進程，曾經(jīng)起著巨大的推動作用。但也出現(xiàn)明顯的弊端，如一些地級市隨意擴張、變縣為區(qū)，與縣爭資源、爭土地、爭項目，使縣級單位的行政成本高、管理效能低。推行“省管縣(市)”體制改革，有利于克服這些弊端，但如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用，將會面臨新的難點:一是在財政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下，地級市與縣的矛盾會以其他方式表現(xiàn)出來。二是城市之間會出現(xiàn)“馬太效應”，比較發(fā)達的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”，而比較落后的城市則會由于失去發(fā)達縣而“雪上加霜”。這兩種情況，都不利于進一步發(fā)揮城市的作用。不過，通過政策和制度安排，也許可以避免或減弱新的矛盾。

　　提高了省區(qū)綜合調控難度

　　難點之三是縣域經(jīng)濟調控問題。實行“省管縣(市)”體制，將使縣擁有大量的經(jīng)濟社會管理權限，加大縣級單位作為經(jīng)濟發(fā)展主體的內(nèi)在動力，一方面增強了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，但另一方面將提高省區(qū)綜合調控的難度。一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項目，甚至安排產(chǎn)業(yè)結構有了更大的自主權，難免在投資方向、結構組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調控的目標。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加，其后果必然是妨礙橫向經(jīng)濟的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導致縣級政府行為短期化，以致削弱長遠發(fā)展的客觀基礎。

　　重點是界定各自權限、加強縣級績效考核、提高省級調控能力

　　基于上述三大難點的考慮，要重點注意的問題同樣有三方面:

　　一是依法界定權限問題。實行“省管縣(市)”體制，符合我國的憲法。但停留在憲法層面是不夠的，還必須從地方組織法上進一步明確省級單位與縣級單位各自的權限和關系，避免把改革變成財政上“討價還價”主體的改變而已，使北京城里的跑“部”“錢”進，演變?yōu)楦魇〕抢锏呐堋皬d”“錢”進；也可避免省級官員和縣級官員濫用權力，給權力約束和監(jiān)督提供法律依據(jù)。

　　二是加強績效考核問題。財政上“省管縣(市)”的直接結果是，縣級單位的公共財政在額度上和支配權限上都會加大，因而績效考核必須同步加強。為此，中央文件特別提出按照科學發(fā)展觀和正確政績觀要求，把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領導班子績效的重要內(nèi)容，盡快制定指標，嚴格監(jiān)督檢查。除此之外，把財政管理納入績效考核體系是十分重要的。

　　三是提高省級調控能力問題。實行“省管縣(市)”體制，在宏觀調控主體上就只有中央部門和省級部門，所以，強化省級在承接中央調控目標基礎上自主調控本省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的權力，提高省級調控部門的能力顯得非常迫切。