今年的中央“一號(hào)文件”明確提出鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革。這里的一個(gè)背景就是，實(shí)行近30年的“市管縣”體制，對(duì)中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收帶來了很大負(fù)面影響，而去年發(fā)生的國際金融危機(jī)，又加重了這種影響并使它很現(xiàn)實(shí)地?cái)[在政府面前。

　　農(nóng)村的落后與“市管縣”體制有直接關(guān)系    

　　中國的縣制有兩千多年歷史�？h是政府最基本也是最基層的行政單元。目前的“市管縣”體制是從1982年開始的，當(dāng)年中共中央第51號(hào)文發(fā)出改革地區(qū)體制、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣的通知。改革的目標(biāo)是解決地區(qū)和市并存的問題，打破市縣之間的行政壁壘，并通過作為中心城市的地級(jí)市的輻射作用，帶動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展，最終改變城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局。

　　這個(gè)目的不能說不好。但在衍變過程中，“市管縣”體制逐漸悖離了上述政策意圖�！笆泄芸h”體制從行政、財(cái)政上確立了城市的中心地位，卻削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)。在“市管縣”下，市把縣的發(fā)展和財(cái)政大權(quán)以及相當(dāng)部分的人事權(quán)集中到市里。由于我們對(duì)各級(jí)官員的政績考核主要看經(jīng)濟(jì)增長的情況，顯然，發(fā)展工業(yè)和進(jìn)行城市建設(shè)最能拉動(dòng)GDP增長，因此，無論從政府官員的個(gè)人前途還是城市集團(tuán)的利益出發(fā)，不管有沒有發(fā)展工業(yè)的基礎(chǔ)和條件，市級(jí)政府的理性選擇就是把各種資源和資金投入到工業(yè)和城市建設(shè)中去，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村則被嚴(yán)重忽視。

　　所以，在“市管縣”體制下，獲利最多的是市級(jí)政府及市級(jí)城市本身。地級(jí)市成了抽水機(jī)，為了中心城市的發(fā)展，往往還截留中央和省下?lián)芙o所轄縣的資金，一些大項(xiàng)目也安排在市區(qū)，從而使城鄉(xiāng)發(fā)展的差距越來越大。這些年來，城市特別是市級(jí)行政區(qū)的中心城市顯得一片繁榮，但鄉(xiāng)村與城市的差距則越來越大，這在中國的中西部和北方地區(qū)尤其明顯。

　　城鄉(xiāng)差距的鴻溝雖然不是什么好事，但在農(nóng)村勞動(dòng)力還能夠順利向東部沿海城市轉(zhuǎn)移的情況下，打工的收入能夠大部分彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)的收益�？涩F(xiàn)在的問題恰恰是，國際金融危機(jī)造成了2500多萬農(nóng)民工失業(yè)，這無疑對(duì)中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都構(gòu)成了一個(gè)極大的挑戰(zhàn)，使得中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的薄弱狀況暴露無遺，從而強(qiáng)化了政府解決農(nóng)村問題的緊迫性。這也是今年為什么要在指導(dǎo)農(nóng)村工作的文件中提出推進(jìn)省管縣改革的原因所在。

　　由此來看，改革 “市管縣”體制最大的好處，就是有利于解放和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，最直接的受益者則是農(nóng)民。假如縣級(jí)政府獲得了更多的財(cái)權(quán)和行政權(quán)，由于他們直接面向農(nóng)村，那么，各個(gè)縣就可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的具體情況，制定政策，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是對(duì)于像糧食、油料、棉花、豬肉這樣的生產(chǎn)大縣來說，實(shí)行省管縣后，可以使國家的補(bǔ)貼和支持政策更有效地落實(shí)到基層政府。    

　　“省管縣”可以先從改革財(cái)政體制入手 　　

　　“市管縣”還衍生出了其他的一系列問題。其中一個(gè)突出的后果是，增大了社會(huì)發(fā)展的成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)中等地級(jí)市，每年光行政人員的工資就要財(cái)政支出2億左右，再加上后勤，辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5 億左右。中國目前有300多個(gè)地級(jí)市。這樣匡算下來，每年全國單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1500億元以上。

　　正因?yàn)榈丶?jí)市已經(jīng)形成了一個(gè)獨(dú)立的利益結(jié)構(gòu)，因此，要實(shí)行省管縣體制，就不僅僅是行政區(qū)劃的簡單變動(dòng)，而是地方政府權(quán)力的再分配。在當(dāng)前利益分化的情況下，改革只有穩(wěn)步推進(jìn)才能減少社會(huì)的陣痛，雖然這有可能會(huì)增加改革的成本。鑒于中國的具體國情，我認(rèn)為，“省管縣”改革的具體路徑是：先建立“省管縣”的財(cái)政體制，待積累了經(jīng)驗(yàn)后，再取消市對(duì)縣的行政權(quán)。而改革后形成的行政格局應(yīng)該是，市級(jí)政府，只負(fù)責(zé)城市本身的發(fā)展和建設(shè)，與縣沒有行政隸屬關(guān)系，縣級(jí)政府直接歸省所管轄。

　　財(cái)政意義上的“省管縣”，就是由省直接對(duì)縣編制預(yù)算和劃分收入，這樣做的好處是，提高了縣一級(jí)在分成中的比例，可以使縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

　　目前中國有20多個(gè)省在探索推進(jìn)“省管縣”財(cái)政體制改革。其中浙江是最早推行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革的省份之一。浙江1992年就試行把市一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到地方。今天浙江大多數(shù)縣都獲得了本屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。該省發(fā)改委一位官員曾說，浙江之所以能從一個(gè)自然資源貧乏的地區(qū)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)人民富裕的省份，一個(gè)重要原因就在于，浙江一直就沒有實(shí)行真正意義上的“市管縣”體制，而是長期堅(jiān)持“省管縣”的財(cái)政管理體制。

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，中國的行政版圖越來越與經(jīng)濟(jì)版圖不協(xié)調(diào)，行政架構(gòu)層級(jí)過多的弊端也越來越暴露出來�，F(xiàn)在是必須改革的時(shí)候了。當(dāng)前的金融危機(jī)也為推進(jìn)“省管縣”體制改革提供了契機(jī)。要妥善應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的影響，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，必須使基層政府真正重視起“三農(nóng)”問題來，這就需要賦予它們發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的權(quán)力。當(dāng)然，鑒于中國各地的情況不同，“省管縣”改革不宜“一刀切”，可以允許地方根據(jù)本地情況進(jìn)行探索，但不能不改革。否則，時(shí)間延長越久，中國付出的代價(jià)也就越大。