�。ㄒ唬┮陀^評價市管縣體制。
目前，各種媒體對市管縣體制幾乎出現(xiàn)了一邊倒的指責之聲，主要集中在以下幾個方面： 一是“市管縣”體制缺少法律依據(jù)。憲法規(guī)定，我國地方政府管理層次為“三級”，即“省、自治區(qū)、直轄市；自治州、縣、自治縣、市；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，在省與縣之間沒有“中間層次”。二是“市管縣”體制增加了層次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管縣體制下城市的經(jīng)濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。市管縣的主要目的是以中心城市的優(yōu)勢地位拉動所轄縣的經(jīng)濟發(fā)展，但是，并非所有的市都能起到這一作用。四是城市虛化現(xiàn)象嚴重。市管縣體制雖然推動了城市化的發(fā)展，但也造成了城市化進程中的另一個后果，那就是廣域型城市的大量出現(xiàn)。五是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾，但實際卻出現(xiàn)了更為尖銳的市縣、區(qū)縣之間的矛盾。市侵害“縣”及農(nóng)村地區(qū)的利益，形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的現(xiàn)象，嚴重影響束縛了縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。
我們簡單回顧一下市管縣體制。 中共中央1982年第51號文做出了改革地區(qū)體制、實行市領導縣體制的決定，首先在江蘇省試點，隨后在全國試行。實行市管縣體制，是為了打破市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局，充分發(fā)揮中心城市對農(nóng)村的拉動作用。上世紀九十年代，市管縣體制伴隨著工業(yè)化、城市化進程成為我國地方行政體制的主要形式。市管縣體制的實行對于增強大中城市實力、發(fā)揮其輻射帶動作用、推動城鄉(xiāng)一體化進程起到了積極的促進作用。還是以浙江為例，浙江對全省大多數(shù)縣實行省直管，但對杭州和寧波兩個市，依然實行“市管縣”、“市帶縣”體制，這兩個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平都比較高，也沒有出現(xiàn)市管縣的一些矛盾和問題。
因此，有必要對市管縣體制進行一次全面認真的分析研究，既要客觀評價這一體制對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，也要找出新形勢下它的不足之處，以避免今后出現(xiàn)“一刀切”式的改革。
�。ǘ┮獜拇蟮闹贫拳h(huán)境和地區(qū)差別方面來重新審視目前的強縣擴權改革
強縣擴權改革試點雖然得到各方的肯定，試點縣的經(jīng)濟發(fā)展也明顯加快，但試點過程中也遇到了一些具體問題和困難，主要為：一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。一些地方在地級市權力下放后將市級財政的財力更多地投向市區(qū)，幫扶縣（市）發(fā)展的積極性有所降低，項目要求的配套資金遲遲不能到位或劃撥給了另外地方，一些地級市不愿意再承擔配套責任。有媒體形象地描述為擴權強縣“有了對省府的話語權失了市府的支持度”，使強縣擴權受惠的縣（市）遭遇一連串的尷尬。二是一些地級市為了保住既得利益不愿放棄權力，甚至出現(xiàn)市與擴權縣爭權的現(xiàn)象。有些省的部分擴權縣市反映，強縣擴權難關重重，下放的權力“虛”多“實”少，也沒有形成完善順暢的運行機制，致使擴權縣（市）心存顧慮，擴權后既高興有些權限直接對省，又怕得罪所在設區(qū)市，進退兩難。三是垂直部門在擴權政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務等垂直部門對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。一些垂直管理部門擴權前是“一個婆家”，擴權后變成“兩個婆家”，工作程序重疊，難度加大。四是省管縣體制會出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。省直部門由原來的直管十幾個設區(qū)市變成幾十個甚至上百個設區(qū)市和擴權縣（市），工作量明顯加大，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及。五是擴權縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構、人員數(shù)量、人員素質跟不上，難以適應業(yè)務銜接，影響了部分職權的有效運行�！皵U權強縣”對縣級領導和具體工作人員的權力掌控、政策把握等都提出新的考驗，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲，存在“由放而亂”的可能性。
我們注意到，很多試點省已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了上面這些問題，并且正在力圖找到解決問題的方法。但是，這些努力在目前看來還是有限的，主要因為：首先，“強縣擴權”改革只是整個行政管理體制改革的一個側面，它不能完全解決市場化改革已進入攻堅階段背景下政府與市場的關系問題，擴權帶來的只是政府體系內部權力配置的變化，而對于如何處理政府過多規(guī)制和過分干預經(jīng)濟這一政府體系乃至宏觀經(jīng)濟政治體制的共性問題無能為力。如果不從政府與市場關系這一更高層次上致力改革，則傳統(tǒng)體制下的種種弊病就無法根除。其次，“強縣擴權”改革難以防止形成新的“諸侯經(jīng)濟”和市場分割。在中央地方分稅制的大框架下，各級地方政府均有足夠的投資沖動，相互獨立的利益往往使其不顧資源配置的整體效率，特別是改革后縣級政府的經(jīng)濟社會管理權得到擴大，政府定位模糊不清加上倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導致為追逐政績而侵蝕市場機制，從而加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟的整合和發(fā)展。如果沒有有效的監(jiān)管機制和體制跟上，很難保證不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“強縣擴權”對省級政府管理提出了更高的要求，但“強縣擴權”本身并未提供有效的約束機制。第三，各省的省情和實施條件不同，處于不同發(fā)展階段的市縣關系不同，省市財政水平和縣域經(jīng)濟自身發(fā)展能力各異，都影響對改革的看法和推進。再加之擴權主要面向的是強縣，對廣大的“弱縣”怎么辦？是簡單放權還是繼續(xù)依托有較強實力的地區(qū)中心城市帶動發(fā)展，如何定位地級市的功能、強化其發(fā)展等仍是值得研究的問題。
因此，對“強縣擴權”改革的意義和價值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于畢其功于一役。
�。ㄈ┮獜膰野l(fā)展的長遠戰(zhàn)略來思考省直管縣和市管縣的問題
省直管縣還是市管縣，無論從理論上，還是實踐過程中，都是一個非常有爭議的問題。有一種觀點認為，省直管縣還是市管縣，實質上市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問題。優(yōu)先發(fā)展城市還是優(yōu)先發(fā)展縣域，實質上又是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。城市是社會發(fā)展效率的載體，堅持效率導向，就要優(yōu)先發(fā)展城市。縣域發(fā)展是社會公平的保障，我國縣政府管轄下的人口占據(jù)總人口的70%左右，中西部省份縣域人口比例更高，沒有縣域的發(fā)展，就不能保障我國多數(shù)群眾的利益。改革開放以來，我國在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的政策下，優(yōu)先推進了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對滯后。但是，在當前我國“三農(nóng)”問題比較突出、城鄉(xiāng)差距比較顯著的背景下，加強縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展具有迫切性。省直管縣體制的探索與實踐表明這種體制有利于縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展，但必須處理好與中心城市的協(xié)調發(fā)展，只有這樣才能處理好我國區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。另外，從世界發(fā)展的趨勢來看，全世界人口的30%以上集中在離海岸線100公園的城市里，60%以上的人口集中在離海岸400公里的城市里，發(fā)展城市能夠最大限度地保證有效利用資源和減少環(huán)境污染，從中國目前的國情來看，優(yōu)先發(fā)展城市仍然是一條正確的戰(zhàn)略選擇。因此，不能只考慮眼前的需要，要從國家發(fā)展的長遠戰(zhàn)略和順應世界發(fā)展潮流這個高度，來認真思考和研究這個問題。我們的結論是，在選擇省直管縣還是市管縣體制時，關鍵是看是否有利于區(qū)域內城市總量的發(fā)展。
�。ㄋ模┮芯渴≈惫芸h涉及的相關法律問題
目前國家的法律、法規(guī)規(guī)定了一些必須由市這一級管理的事權。盡管我國憲法上沒有地級市，但其長期以來，我國是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政體制來建立各種相關制度的，在許多的法律、法規(guī)和政策性文件中，地級市的管理權限得到了明確的承認和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的一些管理權限進一步得到了相關法律的明確，權力下放反而與現(xiàn)行法律、法規(guī)不符合。當前，在強縣擴權改革過程中的許多管理權限下放事實上是缺乏法律、法規(guī)方面的支持。以安徽省人民政府《關于在寧國等12個縣（市）開展擴大經(jīng)濟社會管理權限試點工作的通知》為例，該通知指出：“除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，現(xiàn)行須由省轄市審批或管理的經(jīng)濟社會事項，均由試點縣自行審批、管理，報市備案�！逼渌〉南嚓P文件中也有類似這樣的規(guī)定，說明現(xiàn)行國家法律、法規(guī)中明確規(guī)定了一些屬于省轄市管理的權限，這些具體規(guī)定到底有哪些？目前我們還有待進一步的研究。
（五）要著重研究省直管縣應該具備的條件
目前中央發(fā)布的各種文件和中央領導的講話精神強調的是：在具備條件的地方，可以推進省直管縣的改革試點。到底應該具備什么樣的條件？還是以湖北和浙江為例：湖北是2004年推動的，20個縣市，239個事項權下放，其中包括發(fā)展計劃、經(jīng)濟貿(mào)易、旅游交通、勞動人事、市場監(jiān)督、國土資源、水利環(huán)保、稅務財政等方面，涉及23個政府部門。浙江是2002年推動的，17個縣市，下放313項審批權，有一個說法，叫能放就放，涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設等12大類擴權事項，幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權限的所有方面。實施的效果，湖北的情況就沒有浙江那么好。浙江的成效非常明顯，縣域經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，有30個縣進入全國百強縣。為什么呢？浙江的客觀條件比較有利于實施省直管縣體制。一是所轄的縣較少。1980年，浙江有11個地級市，66個縣，大致只有一些省份的1/2至1/3。 二是面積較小。全省10.18萬平方公里，80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內，即使在交通條件較差的20多年前，多數(shù)縣在半天路程之內。三是地級市實力較弱。當時浙江僅7個地級市，國民收入僅占全省的23.5%，所以浙江經(jīng)濟的主體是縣�？梢哉f，縣域經(jīng)濟的發(fā)達是“省直管縣”的一個根本原因�？h級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達到一定程度才需要擴大其權力，提高其自主力，權力大小要與經(jīng)濟發(fā)展程度相匹配，否則權力資源的浪費，并且容易造成權力的濫用。并不是每一個省區(qū)都像浙江一樣有發(fā)達的縣域經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟獨成單元。有些地區(qū)縣域經(jīng)濟比較落后并不是縣級政府權力過小的原因，還有其它諸如地理、觀念等因素的制約，不能只靠擴大縣的權力就能解決的；有些市域已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟發(fā)展結構，例如蘇州，如果由省直管縣會影響原有的良性結構。
從試點情況看，省直管縣改革要取得實效，以下幾個方面的因素非常重要：一是省級財政的宏觀調控能力。即省級財政有一定的財力來解決縣級財政困難或支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，否則，只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。二是縣級經(jīng)濟的自身發(fā)展能力。省管縣后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域賦予了更大的發(fā)展自主權，但自主權并不代表發(fā)展能力。自主權的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強。如果一個縣（市）在擴權之后．經(jīng)濟仍然不能得以發(fā)展，省管縣的改革成效難以顯現(xiàn)，那就失去了省直管縣的意義。三是市級財政實力。如果市級財力較弱，縣級財力較強，省直管縣，對縣的發(fā)展成效就會較好；如果市級財力較強，有能力幫扶縣級，則市管縣對縣的發(fā)展效果更好。四是市和所管理的縣是兩個獨立平行發(fā)展的經(jīng)濟實體，彼此除行政上的隸屬關系外，經(jīng)濟等其它方面的關系不大。五是有相應配套的行政區(qū)劃改革。六是同一區(qū)域內的市和縣、縣和縣之間能夠建立相應的發(fā)展協(xié)調機制。
目前全國省直管縣的試點工作仍在進行之中，我們要密切關注，認真調查、研究，總結經(jīng)驗教訓，真正搞清楚實行省直管縣的合適條件。
